La Administración Electoral en Venezuela
y los nuevos retos derivados de la
Constitución de 1999
JORNADAS
DERECHO ELECTORAL
Y
PROCESOS DEMOCRÁTICOS DE PARTICIPACIÓN
Jesús A. Castellanos Vásquez
UCAB. 5 y 6 Febrero de 2004
La Administración Electoral en Venezuela y
los nuevos retos derivados de la Constitución de 1999, Ponencia
presentada por Jesús Castellanos Vásquez Jornada de Derecho Electoral. UCAB. 5
y 6 de Febrero 2004
INTRODUCCIÓN
Dentro de los principales cambios derivados en ocasión
de la promulgación de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
en 1999 (CRBV), tal vez el más importante sea la formalización de la democracia
participativa como complemento imperativo del esquema representativo,
característico de la carta magna venezolana de 19611. La soberanía, que expresa
e intransferiblemente reside en el pueblo, quien la ejerce directamente
conforme a lo establecido en el marco constitucional y legal, e indirectamente,
mediante el sufragio, a través de órganos y autoridades, emanados y sometidos
al cuerpo soberano (Art. 5 CRBV); los mecanismos de participación política que
incluyen, además de los comicios de cargos públicos, los diferentes tipos de
referenda, consulta popular, iniciativa legislativa, constitucional y
constituyente, cabildo abierto y asamblea de ciudadanos (Art. 70 CRBV); así
como los dispositivos de democratización de actores del sistema político, por
ejemplo, partidos políticos (Art. 67 CRBV) y sindicatos (Art. 95 CRBV), entre
otros, configuran un mapa novedoso en cuanto al devenir de los agentes y del
network del sistema social venezolano.
Ante la generación de este escenario, era lógico
pensar que el constituyente contemplara una institucionalidad capaz de dar
respuesta a las crecientes y potenciales demandas y responsabilidades, y de
allí el surgimiento del Poder Electoral2 como división del Poder Público
Nacional, invistiendo al Consejo Nacional Electoral como ente rector de dicho
poder y estipulando la creación de tres órganos subordinados a él, a saber: La
Junta Nacional Electoral, la Comisión de Registro Civil y Electoral y, la
Comisión de Participación Política y Financiamiento (Artículos 136 y 282 y ss.
CRBV). Cabe destacar que adicional a ello, la Constitución consagra de manera
general las atribuciones, mecanismo de designación, cualidades de los Miembros
y principios rectores del Poder Electoral, desarrollados todos en la Ley
Orgánica del Poder Electoral (LOPE), aprobada a finales del año 2002.
Todo esto, no obstante, ha determinado el surgimiento
de múltiples Interrogantes: ¿Cuáles son las verdaderas dimensiones de las
atribuciones de la Administración Electoral en
1 Véase,
Castellanos , Jesús. “Consagración constitucional de materia electoral en
Argentina, Colombia y Venezuela” en Politeia N. 19, Caracas. 1996 Pág. 125-162.
2 Hasta la
promulgación de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el
Consejo Supremo Electoral (CSE) formaba parte de la administración pública
nacional con autonomía funcional, es decir, con “plena autonomía de los demás
órganos del poder público” (Artículo 49 Ley Orgánica del Sufragio y Participación
Política. 1997) (Ver Democracia y voto en Venezuela). CSE. 1991. Págs.
XLV-XLVII).
1La Administración Electoral en Venezuela y
los nuevos retos derivados de la Constitución de 1999, Ponencia
presentada por Jesús Castellanos Vásquez Jornada de Derecho Electoral. UCAB. 5
y 6 de Febrero 2004
Venezuela? ¿Puede la actual institución electoral
cumplir con estos nuevos retos? ¿Es sólo responsabilidad del Poder Electoral
acatar este mandato constitucional?. La intención del presente documento es
responder en primera instancia tales incertidumbres, asumiendo desde el
principio la complejidad de la tarea trazada y aclarando que el esfuerzo puede
constituir sólo parte del necesario debate académico y político en cuanto a la
configuración de un verdadero Poder Electoral en Venezuela.
El documento constará de dos capítulos, el Primero,
denominado: La Administración Electoral en Venezuela, Balance y Estado Actual,
en cual se pretende hacer un sucinto balance de la Administración Electoral en
Venezuela, desde el retorno democrático, tras el cese de la dictadura militar
de Marcos Pérez Jiménez hasta la designación de los primeros Rectores del Poder
Electoral (agosto 2003), haciendo especial énfasis en la definición legal de
los organismos y sistemas electorales y el Segundo, Los Nuevos Retos del Poder
Electoral, en el cual se colocarán en perspectivas los desafíos del Consejo
Nacional Electoral, considerando dos puntos de vista: Políticos-Administrativos
y Funcionales.
2La Administración Electoral en Venezuela y
los nuevos retos derivados de la Constitución de 1999, Ponencia
presentada por Jesús Castellanos Vásquez Jornada de Derecho Electoral. UCAB. 5
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I.- La Administración
Electoral en Venezuela, Balance y Estado Actual
Al hablar de Administración Electoral obligatoriamente
se alude a por lo menos dos grandes definiciones, una relativa “a los órganos
encargados de la conducción electoral”, – la cual será dominante en la presente
investigación-, y otra “a las actividades y procesos necesarios para que las
elecciones se lleven a cabo eficazmente”3 . De igual forma, queda claro, que
son múltiples las posibilidades existentes en cuanto a administraciones electorales
desde el punto de vista institucional, dependiendo de su naturaleza, rango
dentro de la administración pública, atribuciones, mecanismo de designación,
cualidades y tiempo de permanencia de sus miembros, autonomía, etc.
encontrándonos, por ejemplo con Tribunales, Consejos ó Comisiones Electorales,
con autonomía en lo presupuestario, funcional, administrativo y/o
jurisdiccional ó, dependientes de otros poderes, con competencias registrales,
en lo contencioso e incluso en la interpretación constitucional, o simplemente
con la función de organización y dirección de procesos eleccionarios, por citar
pocos casos4.
Comprender la Administración Electoral en Venezuela,
conforme a la acepción escogida, requiere una revisión de su desarrollo, por lo
cual hemos contemplado tres grandes momentos, intento que de forma alguna
implica una propuesta formal de periodización, sino más bien una separación
analítica en bloques significativos por razones de carácter histórico-legal
electoral; el primero, se inicia con el retorno del hilo constitucional en 1958
(Por causas eminentemente operativas, no se considerará el período comprendido
entre la creación del Consejo Supremo Electoral (CSE) en 1936 y la caída de
gobierno dictatorial de Marcos Pérez Jiménez), y concluye con la aprobación de
la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política (LOSPP) de 1997; un
segundo, que comienza con puesta en vigencia de la Ley Orgánica del Sufragio y
Participación Política (1997) y con ella, la creación del Consejo Nacional
Electoral en sustitución del Consejo Supremo Electoral y finaliza con la
adopción de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; y, el
Tercero, que es el actual, se inicia con la CRBV, en la cual la Administración
Electoral es elevada al rango de Poder Público Nacional y se cierra, a efectos
del presente estudio, con la designación de los Rectores del Poder Electoral
por parte del Tribunal Supremo de Justicia (agosto 2003).
3 Extraído
del Diccionario Electoral de CAPEL, Volumen 1, Segunda Edición, 2000.Pág. 9.
4 Ver Juan
Jaramillo “Órganos Electorales Supremos” en Tratado de Derecho electoral
comparado de América Latina de Nohlen, Zovatto y Picado. México. 1998. Págs.
205-249.
3La Administración Electoral en Venezuela y
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Sección Primera. La Administración Electoral en el
período 1958-1997.
A los fines de poder comprender la Administración
Electoral en el período citado, es necesario distinguir a su vez dos tiempos:
el primero, que comienza en 1958 y llega hasta finales de los ochenta,
específicamente con las elecciones Nacionales de 1988 y, el segundo que parte
de las Elecciones Regionales de 1989 y culmina con la promulgación de la Ley
Orgánica del Sufragio y Participación Política (1997).
El Consejo Supremo Electoral en el
período 1958-1988. Una Institución Electoral de prestigio internacional.
Podemos decir que el Consejo Supremo Electoral entre
los años 1958-1988 gozó de gran prestigio, entre otras razones: por la
estabilidad del sistema político; el respaldo a la democracia y sus
instituciones; el consenso entre los principales actores conforme a los pactos
suscritos, entre ellos, el de Punto Fijo; la existencia de recursos económicos
suficientes capaces de cumplir con crecientes demandas y expectativas sociales;
el bajo nivel de modificaciones de orden legal en cuanto a la composición y
atribuciones de los organismos electorales, así como de los componentes de los
sistemas electorales; el distanciamiento temporal entre cada elección; la
diferencia numérica significativa entre las votaciones obtenidas por candidatos
o listas5; la simplicidad de los sistemas electorales; la opinión pública poco
atenta a los asuntos políticos-electorales; el apoyo irrestricto, a partir del
año 1963, de las Fuerzas Armadas Nacionales en la distribución, custodia y
mantenimiento del orden en los procesos comiciales6; al igual que el papel de
los partidos políticos, normado a través de las Leyes electorales, como
vigilantes de la transparencia y cumplimiento de las distintas fases
eleccionarias.
Guzmán cita otros factores directamente asociados a la
gestión electoral, como lo son: la conformación pluripartidista de los
organismos electorales, evitando, en concordancia con el marco constitucional
vigente, la no preponderancia de un partido o bloque de partidos en un
5 Se
excluye expresamente en ese punto la elección presidencial de 1968, en la cual
el resultado estuvo muy reñido aunque ello no implicó el desconocimiento,
desacato o cuestionamiento del pronunciamiento oficial del CSE. (Rafael
Caldera, candidato electo logró 1.083.712 votos (29,13%), 32.906 votos más que
Gonzalo Barrios, segundo candidato más votado (1.050.806, que significa un
28,24%) (Rey, 1989).
6 Dato
extraído de la Revista Elecciones 98 N. 3 del Consejo Nacional Electoral.
11/1998. Pág. 23, el cual pareciera estar en contradicción con lo expresado en
las Memorias del CSE de 1964, 1969 y 1974 (en este último es que aparece el
apoyo castrense), así como el Manual de Mesa de 1963.
4La Administración Electoral en Venezuela y
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esquema que pudiese denominar de “vigilancia
partidista recíproca”7; la demostrada autonomía frente al poder ejecutivo; el
cumplimiento eficaz de la realización de procesos comiciales; el tiempo de
demora en la entrega de los escrutinios oficiales y; la organización e
incorporación de elementos de tecnología8, específicamente del Registro
Electoral Permanente a partir de 19709, factores estos últimos que produjeron
inclusive la solicitud de asesoría técnica por parte de países de la región
(Guzmán, 1994).
Es necesario puntualizar, no obstante, las principales
características de los sistemas electorales10 empleados a objeto de ponderar
los niveles de dificultad en la ejecución de los procesos electorales. En el
período analizado para la elección de cuerpos deliberantes (Senadores,
Diputados al Congreso y a las Asambleas Legislativas y Concejales) se aplicó un
mecanismo de conversión de votos en escaños de Representación Proporcional/
Método D´Hondt, a través de listas cerradas y bloqueadas, utilizando el
Cuociente Electoral Nacional, un componente compensatorio de la
desproporcionalidad del sistema electoral a nivel nacional para la elección de
Senadores y Diputados al Congreso11, en principio sólo para partidos políticos
nacionales y luego extensivo a grupos de electores de dicho ámbito geográfico.
A partir de 1978 se separan las elecciones de
Concejales del resto de cuerpos deliberantes, las cuales se celebraron
aproximadamente seis meses después de las Elecciones Nacionales (Elecciones
Municipales de 1979 y 1984). El sistema electoral adoptado también fue de
Representación Proporcional/ Método D´Hondt/ listas cerradas y bloqueadas.
7 Molina
expresa que en Latinoamérica se pueden distinguir dos principios orientadores
de los organismos electorales y de la supervisión de los comicios, el de
“vigilancia partidaria recíproca”, en el cual existe un predominio de los
partidos políticos y estos se controlan entre sí y, el de “imparcialidad” en el
cual la integración es apartidista ó con independencia política (Molina,
1996a).
8 Según la
Memoria del CSE de 1974, por mandato de Ley (LOS 1970) se establecía la
automatización del proceso de votación, cuestión que no pudo ser concretada
debido a problemas legales y operativos, tanto del organismo electoral como de
la empresa extranjera contratada para llevar a cabo la instrumentación
tecnológica del voto.
9 En 1970
se da un salto en el fortalecimiento del organismo electoral al darle a través
de la Ley Orgánica del Sufragio (1970) el carácter permanente al registro
electoral- hasta esa fecha era descentralizado, periódico y su formación era
para cada proceso electoral-, además de conferirle al CSE competencias de
fiscalización en el registro de identificación, a objeto de la formación y
control del registro electoral.
10 Cuando
hablamos de sistemas electorales, nos enfrentamos con varios conceptos
posibles, de los cuales consideraremos la acepción restringida de Nohlen
(Nohlen, 1994), conjuntamente con factores que añade Tuesta Soldevilla (Tuesta
Soldevilla,1999). Los criterios son: circunscripciones (en una concepción más
integral ya que se consideran especialmente los términos de su construcción),
candidaturas, votación, mecanismos de conversión de votos en escaños, barrera
legal, instrumento de votación y simultaneidad. (El autor de esta ponencia se
ha permitido agregar lo referente a entes postulantes)
11 En la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela solo se contempla la
figura de Senadores Adicionales (Artículo 148 CRV 1961), sin embargo se
entendió que también era aplicable a Diputados al Congreso (Ver Rey, 1986)
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La simultaneidad en la elección de cuerpos
deliberantes se debe considerar alta (para todos los cargos hasta 1973, y de
todos menos Concejales a partir de 197812), pues además de coincidir cada cinco
años la fecha de las elecciones (Elecciones Nacionales), se utilizaba una misma
boleta (la tarjeta pequeña conforme a la categoría de boleta separada
fraccionable hasta 196813, o la tarjeta pequeña en la boleta electoral de tipo
único fraccionable a partir de 1973 y hasta 198814) y, un sólo voto (voto
simultáneo).
En cuanto al tema de las circunscripciones, las mismas
eran de tipo Distritos Varios- división político territorial, correspondiendo
para el caso de Senadores, mínimo legal y en el caso de Diputados al Congreso y
Asambleas Legislativas, proporcional a la población15. Las candidaturas, tal
como se mencionó, eran a través de listas cerradas y bloqueadas, presentadas
por dos grandes entes postulantes: los partidos políticos, de ámbito nacional y
regional y los grupos de electores, nacionales, regionales e incluso
municipales (sólo para Concejales). No se contemplaron barreras mínimas legales
a los fines de permitir el acceso en la distribución de escaños.
Para la elección del Presidente de la República, la
cual se realizaba conjuntamente con los comicios de los cuerpos deliberantes de
acuerdo con lo antes expuesto, el mecanismo de conversión de votos era
Mayoritario, de tipo Mayoría simple o relativa, disponiendo el elector de un
voto, ya sea mediante la escogencia y el marcaje de la tarjeta grande (boletas
separadas fraccionables) - 1958 a 1968 – ó, simplemente del marcaje de la
tarjeta grande, en el “Tarjetón”
12 Tales
elecciones con respecto a las elecciones nacionales, podrían considerarse semi
simultáneas o de simultaneidad atenuada
13 En el
período 1958- 1968 el elector disponía de dos tarjetas o boletas separadas
fraccionables, una grande para la elección de Presidente de la República y una
pequeña para la escogencia de cuerpos deliberantes y a partir de 1973, se
cambia a una boleta de tipo único fraccionable, denominada “Tarjetón”, con dos
tarjetas, una grande para la elección del Presidente de la República y otra
pequeña para cuerpos deliberantes
14 Buttén
Varona propone la siguiente categorización de boletas de votación: Boletas
Separadas: en las cuales el elector dispone de una boleta tipo tarjeta por cada
ente postulante, en donde se hallan recogidas todas las elecciones a
efectuarse, implicando que al escoger una, se vota por todos los candidatos
presentados por dicho ente; Boletas Separadas Fraccionables: existe la
posibilidad de escoger y por ende votar en diferentes boletas de formato tipo
tarjeta, es decir, que hay una por cada ente postulante, ya que las elecciones
están separadas (depende del grado de fraccionamiento del voto); Boletas únicas
no fraccionables. Todas las opciones ofertadas se localizan en un mismo
instrumento o boleta, aunque se da la oportunidad de escoger una sola opción;
Boletas únicas fraccionables. Todas las opciones se encuentran en un mismo
instrumento, y además separadas por tipo de elección por lo cual el elector
dispone de varios votos (depende del grado de fraccionamiento del voto). Boletas
únicas. Las opciones existentes en el instrumento corresponden a una sola
elección o a un mismo ámbito geográfico (Diccionario Electoral de CAPEL,
Primera Edición, págs. 69-72).
15 Nohlen
propone la siguiente categorización de circunscripciones electorales: Distrito
Único Nacional, Distritos Varios (fijados artificialmente o según división
político-territorial (que pueden ser por mínimo constitucional o proporcional a
la población) y Distrito Nacional Adicional. (Nohlen, 1995).
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electoral (boleta única fraccionable) entre 1973-1988.
La simultaneidad entre la elección presidencial y la de cuerpos deliberantes
era baja en el período 1958-1968, ya que existía concurrencia solo en la fecha
de las elecciones (distintos instrumento de votación y voto) y, media, a partir
de 1973 hasta el 88, con la definición de un instrumento de votación único.
Para esta elección podían postular tanto los partidos políticos como los grupos
de electores nacionales.16
No es temerario pues concluir que tanto las
condiciones externas provenientes del sistema político, como las variables
inherentes a los procesos y a la Administración Electoral (circunscripciones
según división político territorial, número bajo de votos17 (dos) de tipo único
y en muchos casos simultáneos, candidaturas uninominales ó por listas cerradas
bloqueadas, pocos entes postulantes18, métodos de adjudicación de fácil
concreción, modificaciones leves en la determinación legal sobre los organismos
electorales19) ocasionaron baja complejidad, traduciéndose en estabilidad,
confiabilidad y eficacia en la ejecución de elecciones de representación
popular venezolanas20.
Administración Electoral 1989-1995. ¡Llegaron los
tiempos borrascosos!
A sabiendas que fueron muchos y dramáticos los cambios
en este período, surgen múltiples preguntas: ¿qué y cuáles fueron los
determinantes para que tal situación cambiase?, y ¿cuál es el momento donde se
hacen visibles dichos cambios?. Sobre lo segundo, debemos admitir la
inexistencia de consenso puesto que algunos autores sostienen que tal deterioro
se
16 Como
dato adicional, debemos reseñar algunos de los mecanismos de control del voto
utilizados en Venezuela, a partir de este período y hasta mediados o finales de
los noventa, a saber, la tinta indeleble y la pestaña numerada de la boleta
electoral.
17 Cabe
destacar la utilización de instrumentos de votación para ciegos en las
elecciones de 1958, 1963 y 1968 y la aplicación de un mecanismo tendente a
facilitar la votación de invidentes en 1988.
18 El
número de candidatos a la Presidencia y de partidos en tarjeta grande y pequeña
son los siguientes: 1958: 3 candidatos a la Presidencia (calp), 7 partidos con
tarjeta grande (tg) y 8 con tarjeta pequeña (tp); 1963: 7 (calp), 9 (tg) y 11
(tp); 1968: 6 (calp), 16(tg) y 33 (tp); 1973: 12 (calp), 24 (tg) y 37 (tp);
1978: 10 (calp), 15 (tg) y 29 (tp); 1983: 12 (calp), 27 (tg) y 52 (tp), y ;
1988: 23 (calp), 34 (tg) y 78 Ttp) (Rey, 1989).
19 Dentro
de los cambios tenemos la reducción en la Ley del Sufragio (1964) de sus
integrantes, de once a nueve, de los cuales tres serían independientes, cinco
de los partidos más votados y uno de los partidos minoritarios, y en 1970, se
elimina el representante de los partidos minoritarios y es sustituido por un
independiente más. (Ver Democracia y Voto en Venezuela I. CNE, 1991,págs. XXXVI
y XLIV y Martelo, 1987).
20 Felice
Castillo reseña un caso particular acerca de la credibilidad de la
institucionalidad electoral, cuando fue proclamado por una Junta Electoral
Principal un Senador socialcristiano en la Elecciones Nacionales de 1963 y
posteriormente desproclamado por un mejor recuento, no acarreando ello ninguna
acusación de fraude (En Democracia y Voto en Venezuela I. CNE, 1991,pág LXX).
7La Administración Electoral en Venezuela y
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inicia particularmente después de las elecciones de
1992 cuando “los organismos electorales, sumarizados por razones de alta
centralización, en el Consejo Supremo Electoral, fueron sometidos a un fuerte
cuestionamiento que puso en duda su credibilidad, su funcionalidad y su
eficacia” (Guzmán, 1995).
Tal apreciación es perfectamente rebatible en la
medida que el origen visible de la debacle institucional de la Administración
Electoral en Venezuela, pudiera ubicarse temporalmente años antes, en 1989,
momento que se promulgan Leyes Orgánicas como la Reforma Parcial del Sufragio y
del Régimen Municipal, y ordinaria como la de Elección y Remoción de
Gobernadores, con las cuales se dibuja un nuevo y complejo mapa electoral, al
consagrar las elecciones directas de Gobernadores de Estado, antes designados
cooptativamente por el ejecutivo nacional, y de Alcaldes Municipales, figuras
inexistentes, asumiendo el Presidente del Concejo Municipal las competencias
ejecutivas locales; además se modifica el sistema de elección de Concejales, de
un sistema de listas cerradas y bloqueadas a uno preferencial de listas
abiertas; se reduce el período de mandato de las instancias municipales de
cinco a tres años y como corolario, por primera vez en la historia democrática
contemporánea, se hace necesaria la repetición parcial de una elección, con el
consabido cuestionamiento por la poca confiabilidad y transparencia en los
resultados dada la evidencia de fraude, en este caso en el ámbito local, por la
disputa de los partidos AD y COPEI de la Alcaldía del Municipio Sucre del
Estado Miranda.
A fin de cuenta, lo cierto era que la imagen del CSE
caía estrepitosamente, y que lamentablemente, los acontecimientos a producirse,
lejos de mejorar la situación terminarían por minarla. Ejemplos de ello y en un
primer intento de encontrar respuestas al primer acertijo tenemos: la
incorporación en las Elecciones Regionales de 1992 de un nuevo cargo de
elección popular denominado Juntas Parroquiales; lo ocurrido en esos mismos
comicios con la repetición total de elecciones para Gobernadores de los Estados
Sucre y Barinas; los conflictos e incluso la intervención de Juntas Electorales
y; el fortalecimiento de una matriz de opinión adversa a la gestión de los
órganos electorales.
Aún cuando es difícil reconocer su verdadera
motivación, debemos destacar los esfuerzos adelantados por el parlamento
nacional venezolano tendente a emanar normas, -
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lamentablemente en el mismo año de las elecciones y a
pocos meses de su celebración21 -, a tono, sinó con el gran colectivo por lo
menos sí con grupos de presión de la sociedad civil, en cuanto a una mayor
vinculación elector- elegido, la mejora de los procesos electorales y, la
definición de mecanismos que permitiesen una mayor participación de
independientes en los organismos electorales, reduciendo la cuota de los
partidos políticos los cuales eran acusados de haber mediatizado la
Administración Electoral.
Trataremos en esta parte de resumir los principales
cambios adelantados en el período 1989-1995, específicamente de los componentes
de los sistemas electorales aplicados y de la Administración Electoral:
1.1. Circunscripciones Electorales. Hasta 1988 las
circunscripciones electorales eran conforme a la división político territorial;
es a partir de 1992 cuando efectivamente se elaboran por primera vez los
circuitos electorales (circunscripciones artificiales uninominales) para la
elección de Concejales municipales, como consecuencia de la aplicación del
sistema electoral de representación proporcional personalizada, mal denominado
mixto22 y considerado similar al sistema electoral alemán; tal construcción
debió ajustarse no solo a los diferentes tipos y ámbitos geográficos de
elección (de Concejales, en 1992 y 1995; de Diputados al Congreso, en 1993 y;
de Diputados a las Asambleas Legislativas, en 1993 y 1995) sino a la
estipulación de variantes criterios, desde los iniciales en las Elecciones
Regionales de 1992 (continuidad, contigüidad y balance poblacional -con un
margen de variación del 15%), pasando por unos más complejos en las Elecciones
Nacionales de 1993 (además de la continuidad y contigüidad, se exigía un
balance poblacional y electoral de tan solo un 5%23 de variabilidad), hasta
llegar a unos más flexibles, en las Elecciones Regionales de 1995 (como
consecuencia de las dificultades estructurales y a efectos de tratar de
satisfacer
21 En las
Elecciones de 1989, la Ley Orgánica del Sufragio se aprobó el 1/09/89; en las
Elecciones de 1992, el 7/05/1992 (Reforma Parcial); en las Elecciones
Nacionales de 1993, el 29/07/1993 (Reforma Parcial); y en las Elecciones
Regionales de 1995, el 16/05/1995 (Reforma Parcial). Cabe destacar que todas
las elecciones antes mencionadas se celebraron el primer domingo de diciembre.
22 Dentro
de las construcciones teóricas electorales, se considera errado denominar a los
sistemas electorales como mixtos, puesto que cualquiera sea la combinación de
los principios de decisión mayoritario o proporcional en un sistema electoral
dado, siempre habrá el peso mayor de uno de ellos, y en tal sentido se puede
concebir como tal. No obstante, se observa como en los últimos tiempos, quizás por
el incremento de sistemas electorales de esta naturaleza, se ha flexibilizado
el criterio, considerándose los sistemas combinados como una categoría
adicional.
23 Para las
elecciones de 1993, a través de las disposiciones transitorias se permitió mantener
el margen de variabilidad de las circunscripciones hasta en un 15 %. (Artículo
252 de las Disposiciones Transitorias de la LOS 1993).
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los nuevos retos derivados de la Constitución de 1999, Ponencia
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una opinión pública abiertamente en contra, se mantuvieron las
constantes, y se accedió en casos excepcionales a aumentar el margen de
variabilidad poblacional y electoral en un 20%, con el voto favorable de las
2/3 de los integrantes del CSE, además de permitir la creación de centros de
votación multicircuitales24). Vale la pena destacar que en todos los casos
estaba autorizada, a los fines eminentemente electorales y de acuerdo con el
marco legal vigente, la trasgresión de la división territorial existente
dependiendo de los tipos de elección; es decir para la elección de Diputados al
Congreso y Asambleas Legislativas se facultaba la “ruptura” de municipios y
parroquias, mientras que para el caso de Concejales, solo se limitaba al ámbito
parroquial. Pese a los intentos de la institución electoral por demostrar la
racionalidad y la no motivación partidista (gerrymandering) en la definición de
las circunscripciones electorales, causas como la novedad de este tipo de
construcciones, la heterogénea e inequitativa distribución poblacional y
electoral, lo accidentado y no organizado desde el punto urbanístico de la
geografía venezolana, además de la falta de credibilidad en la institución
comicial, marcó el cuestionamiento constante y la desconfianza ante esta
variable electoral.
1.2. Candidaturas: Los tipos de presentación de las opciones electorales
en este período son de diversa naturaleza, por lo cual nos limitaremos a mencionarlos:
uninominal: Presidente de la República, Gobernadores, Alcaldes, Concejales
(199225 y 1995) y, porcentaje de los Diputados al Congreso (1993) y de las
Asambleas Legislativas, (1993 y 1995); listas abiertas: Concejales (1989);
listas cerradas y bloqueadas: Senadores (1993), porcentaje de los Diputados al
Congreso (1993) y de las Asambleas Legislativas (1993 y 1995), Juntas
Parroquiales (1992 y 1995). (Con relación al porcentaje de elección por vía
mayoritaria/uninominal y de representación proporcional/ lista cerradas y
bloqueadas para Diputados al Congreso y a las Asambleas Legislativas y,
Concejales, ver nota de pie correspondiente a los sistemas electorales de este
período).
24 Los
Centros Multicircuitales eran centros de votación donde estaban asignados
electores de dos o más circuitos para una misma elección.
25 En las
elecciones de Concejales (1992) se permitió la postulación de una lista por
cada ente postulante, a ser utilizada sólo en casos excepcionales cuando un
partido o grupo de electores hubiere obtenido la totalidad de triunfos
uninominales y adicionalmente (según la distribución total del municipio del
Método D´Hondt) le correspondiese un número mayor de escaños (Artículo 156 LOS
1992). En 1995 la Ley contempló la eliminación de la lista, determinando la
imposibilidad de obtener más triunfos que el número de cargos a elegir
uninominalmente (Artículo 153 LOS 1995).
10La Administración Electoral en Venezuela y
los nuevos retos derivados de la Constitución de 1999, Ponencia
presentada por Jesús Castellanos Vásquez Jornada de Derecho Electoral. UCAB. 5
y 6 de Febrero 2004
1.3. Votos: En cuanto al voto, he aquí las modalidades utilizadas: voto
único uninominal: cargos ejecutivos y Concejales (1992 y 1995); voto único por
listas cerradas y bloqueadas: Senadores (1993), Juntas Parroquiales (1992 y
1995); de listas abiertas: Concejales (1989); Sistema del doble voto26:
Diputados al Congreso (1993) y, Diputados a las Asambleas Legislativas (1993 y
1995).
1.4. Sistemas Electorales. Los sistemas electorales aplicados fueron:
Mayoritario/Mayoría relativa: Presidente de la República, Gobernadores y
Alcaldes; Sistema de Representación Proporcional/ Método D`Hondt: Senadores
(1993), Juntas Parroquiales (1992 y 1995); Sistema Combinado27 o de Representación
Proporcional Personalizada: Diputados al Congreso (1993); Diputados a las
Asambleas Legislativas (1993 y 1995)28y, Concejales (1992 y 1995). Solo quedan
por hacer tres acotaciones, la primera ya mencionada anteriormente referida al
mantenimiento de un mecanismo corrector a escala nacional de las distorsiones
en la proporcionalidad del sistema electoral, a través del Cuociente Electoral
Nacional tanto para la elección de Senadores como para Diputados al Congreso
(Senadores y Diputados Adicionales)29; la segunda, alude a la posibilidad
expresa en las Leyes de Reforma Parcial de las Leyes Orgánicas del Sufragio de
los años 1992,1993 y 1995 de crecimiento de la cámara o “sobremandato” 30en las
elecciones de Diputados a Congreso y a las Asambleas Legislativas, y la tercera
26 El
Sistema de Doble Voto consiste en un voto por lista cerrada y bloqueada y otro
uninominal. (Nohlen, 1995, pág. 74).
27 Para el
momento de cada elección los porcentajes de elección por la vía mayoritaria
uninominal y por la vía proporcional eran los siguientes. Diputados al Congreso
y Asambleas Legislativas (1993). Se divide entre dos el número de Diputados a
elegir, el número mayor corresponderá a los Diputados a ser electos por la vía
uninominal y el resto por lista (Artículo 3 LOS 1993). Concejales (1992 y
1995). El 66% de elige por la vía mayoritaria uninominal y el resto es
proporcional (Artículo 154 LOS 1992 Y Artículo 151 LOS 1995). El sistema en
todos los casos se considera fundamental de Representación Proporcional, ya que
se hace una distribución proporcional de todos los cargos a elegir
(independientemente de la vía por la cual fueran electos) a través del Método
D¨Hondt, y luego de haber obtenido el número de escaños que le corresponde a
cada ente postulante, se sustraen los obtenidos por estos de forma
mayoritario/mayoría relativa/uninominal. En el caso de los parlamentos nacional
y estadales, el número de escaños resultante de la diferencia entre escaños
totales menos escaños uninominales ganados, se adjudicaban por lista a cada
ente, en el respectivo orden de concurrencia. En el caso de Concejales el
parámetro de adjudicación proporcional era distinto, siendo explicado en el
desarrollo de esta investigación.
28 Los
Diputados a las Asambleas Legislativas fueron electos en elecciones nacionales
cada cinco años, conjuntamente con Presidente de la República, y parlamento
nacional desde 1958 hasta 1993. A partir de 1995 por mandato de la Ley Orgánica
del Sufragio debían elegirse cada tres años en elecciones regionales, conjuntamente
con los Gobernadores de Estado e inclusive, con instancias locales.
29
Adicionalmente, los ex-Presidentes de la República pasaban a ser Senadores
vitalicios.
30 El
sobremandato ocurre cuando uno o más entes postulantes para la elección de Diputados
al Congreso o a las Asambleas Legislativas obtuvieren más triunfos nominales
que los que les corresponda según la proporcionalidad en toda la Entidad
Federal, definida por la aplicación del Método D´Hondt. En este caso todos los
candidatos por esa vía quedan electos y aumenta la cámara, tantas veces como se
haya dado ese excedente. (Artículos 5 y 16 de la LOS 1992, 4 y 14 de la LOS
1993 y, 4 y 14 de la LOS 95).
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concierne al sistema electoral de Concejales, el cual, a diferencia del
alemán, se configura en 1992 únicamente con el voto uninominal, adjudicando los
escaños proporcionales, con base en la aplicación del Método D´Hondt,
estimándose como valor total de cada ente postulante en el municipio la suma de
las votaciones de sus candidatos en dicho ámbito local. Por esta vía resultaban
vencedores aquel o aquellos candidatos más votados del postulante al cual le
correspondiese uno o más escaños proporcionales, que no hubiesen alcanzado el
triunfo uninominal. Para 1995, se mantiene el sistema, pero para la adjudicación
proporcional en vez de considerarse los valores absolutos (votos), se asumen
los valores relativos (votación del candidato entre el total de votos en la
circunscripción) (Artículo 165 LOS 1995).
1.5. Si bien la legislación electoral venezolana no ha contemplado
barreras mínimas legales, en 1995, la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica
del Sufragio estipuló la figura de la caución, barrera de entrada en la cual
los postulantes de candidatos y listas de candidatos estaban obligados a
consignar ante el CSE una suma de dinero, que sólo sería devuelta en caso de
alcanzar un mínimo del 3% de los votos, o en caso contrario se ejecutaba
(Artículos 166 y 167 LOS 1995). Tal dispositivo fue cuestionado y dejado sin
efecto a través de una sentencia de la Corte Suprema de Justicia, antes de ser
ejecutado.
1.6. Sobre el instrumento de votación31 resulta interesante ver la
evolución de la boleta electoral (dimensiones de la boleta y tarjetas, número
de tarjetas por boleta, color, información sobre como votar) orientándose de
boletas únicas fraccionables a boletas únicas, por tipo de elección o ámbito
geográfico (nacional, estadal o municipal)32.
Una variable fundamental para comprender la dinámica electoral entre los
años 1989- 1997, es la incorporación de elementos tecnológicos. Luego de los
avances alcanzados con el Registro Electoral Permanente y pese a las
disposiciones normativas en cuanto a la obligatoriedad de
31 Ver,
Castellanos y Pulgar, “Reflexiones sobre el instrumento de votación en
Venezuela” en .Politeia N. 18. 1995. págs. 101-128.
32 La
legislación electoral en 1993, contempló el mantenimiento del material
electoral por cuarenta y cinco días a fin de contar con las boletas electorales
directamente en caso de interposición de recursos de impugnación.
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automatizar los procesos electorales33, nos encontramos con avances a un
ritmo que podríamos calificar como medio, quizás por la existencia de múltiples
obstáculos y debilidades en ocasión de los procesos pilotos con máquinas
escrutadoras en 1992 y 1995, que complejizaron aún más la gestión del CSE.
Dentro de la evolución tecnológica es conveniente citar los principales
adelantos: 34
• Automatización
de los procesos de totalización y adjudicación a nivel regional (en 1993 en un 74
%, porcentaje que es elevado al 100 % en las Elecciones Regionales de 1995);
• Creación
de centros de inscripción y actualización automatizado (1993);
• Automatización
del proceso de escrutinio en varios estados y/o municipios del país (1993).
La composición legal de los organismos electorales
tuvo modificaciones significativas con el principal objetivo de aumentar los
niveles de credibilidad y transparencia en la institucionalidad electoral, - o
por lo menos de esta forma se planteó ante la opinión pública-, ampliando el
número de integrantes, otorgándole el peso mayoritario a los representantes
independientes – que en su gran mayoría terminaban vinculados con los partidos
políticos tradicionales –y, dando mayor competencia a éstos a la hora de seleccionar
a sus homólogos de las Juntas Electorales de los Estados y Municipios.
Es así como en 199335, se aumenta el número de
miembros a integrar el CSE de nueve a once, a la par que se modifica su
composición, cambiando la correlación de representación partidista e
independiente, de mayoría para el primero, hasta 1992 (cinco por partidos y
cuatro independientes) a mayoría del segundo (seis independientes y cinco por
partidos). En el proceso de selección de los miembros independientes del CSE,
se pasa, de una decisión de las
33 Inclusive
se planteó en la Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Sufragio 1992, el
cambio de condición del registro, de uno a instancia del elector a uno
automático (que no es igual a automatizado) en el cual una persona, al llegar a
la mayoría de edad (diez y ocho años de edad) y habiendo cumplido con los
requisitos de Ley, es incluido en el Registro Electoral, si que éste haga
previamente una solicitud .
34 Extraído
del documento La integralidad del organismo y del proceso electoral en
Venezuela, presentado en el Seminario: Ingeniería electoral: integralidad,
seguridad y geografía electoral, llevado a cabo en Cartagena de Indias,
Colombia en Octubre de 1999. CNE.1999.
35 Todos
los elementos mencionados sobre los organismos electorales de la Ley de Reforma
Parcial de la Ley Orgánica del Sufragio de 1993, son ratificados en la Ley
Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Sufragio de 1995.
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dos terceras parte del Congreso y en caso de dos
votaciones fallidas se puede adoptar con mayoría absoluta (Artículo 41 LOS
1992), a la creación de una Comisión Bicameral (5 Senadores y 10 Diputados) que
determinará los requisitos y abrirá un lapso donde la ciudadanía pueda
públicamente hacer sus postulaciones. La Comisión presentará a las Cámaras
Legislativas en sesión conjunta, una lista con el triple de los candidatos a
elegir, requiriéndose las dos terceras partes de los Congresantes, y en caso de
no alcanzarse en dos votaciones se pudiese recurrir al azar. La votación debe
ser de carácter uninominal (Artículo 39 LOS 1993).
También resulta interesante la forma como se modifica
el concepto de cuota independiente para los organismos electorales subalternos
(Juntas Principales, Municipales y Parroquiales) entre las Leyes de Reforma
Parcial de las Leyes Orgánicas del Sufragio; en 1992, se establecía que podían
ser independientes, candidatos más votados o una combinación de ambos (Artículo
25 Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Sufragio 1992), en cambio para
1993, el marco legal electoral trata de garantizar esa independencia a través
de la escogencia por parte de la mayoría calificada (dos terceras partes) de
los independientes del órgano cúpula electoral y, estipulando la necesidad de
establecer un mecanismo de selección en donde participe la comunidad36
(Artículo 23 Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Sufragio 1993).
Creemos que esta breve explicación de los cambios de
naturaleza legal presentados en la Administración Electoral y en los sistemas
electorales, (con modificaciones de la ley electoral para cada proceso comicial
promulgadas a pocos meses de su realización, alteraciones significativas de los
componentes básicos de los sistemas electorales, etc.), sumado a la falta de
credibilidad de la institucionalidad electoral (lo cual constituía una especie
de circulo vicioso), la inestabilidad del sistema político caracterizado por
movimientos sociales (27 y 28 de febrero de 1989), intentos de golpes de Estado
(febrero y noviembre de 1992), situación económica desfavorable, salida del
Presidente de la República Carlos Andrés Pérez por decisión de la Corte Suprema
de Justicia, posterior a un juicio solicitado por la Fiscalía General de la
República (1993) y, la presión de actores políticos por una respuesta a lo que
ellos consideraban una situación crítica de lo electoral, nos permiten por un
lado evaluar la complejidad de la gestión
36 Existe
un dispositivo de solicitud de anulación de nombramiento a los integrantes
independientes del CSE cuando se demuestre su vinculación política
(pertenencia, disciplina o seguimiento de instrucciones a un partido político o
grupo de electores) (Artículo 40 LOS 1993), aunque según el espíritu, propósito
y razón de la ley, estimamos que debía ser aplicable a todos los organismos
electorales.
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electoral en Venezuela en el período 1989- 1995 y por
otro, comprender el porqué de la eliminación del Consejo Supremo Electoral y la
creación del Consejo Nacional Electoral.37
El nuevo Consejo Nacional Electoral ¿Una ruptura en la
Administración Electoral venezolana?
Producto de la interrelación de los factores antes
citados, y quizás de otros no revelados, la Ley Orgánica del Sufragio y
Participación Política (1997) elimina el altamente cuestionado y desprestigiado
Consejo Supremo Electoral y le da paso al Consejo Nacional Electoral, - con el
nombramiento de una nueva Junta Directiva-, el cual tuvo como pilar fundamental
la despartidización, y nos atreveríamos a incluir también, la automatización de
los procesos electorales con el propósito de aumentar la racionalidad y
eficiencia en los procesos electorales.
El intento de reducir al máximo la injerencia
partidista en la Administración Electoral se reflejó en los siguientes
dispositivos legales: Reducción del número de integrantes del Consejo Nacional
Electoral (de 11 a 7) y de las Juntas Regionales Electorales (De 7 a 5) – antes
Juntas Electorales Principales -; inclusión de nuevos requisitos para ser
integrantes de los organismos electorales, tales como: no estar vinculados a
ningún partido político o grupo de electores,38 de reconocida solvencia moral;
mayores de treinta años (sólo para el caso del CNE); egresados de instituciones
de educación superior o técnica (sólo para las Juntas Electorales)39, docentes
o estudiantes (aplicable a la Mesa Electoral, El Presidente y un miembro
principal en el primer caso, y Secretario y otro miembro principal, en el
segundo)40; mención de los lapsos y procedimientos de postulación y selección
de los Miembros del CNE, así como la especificación de los procedimientos41
(causales para la solicitud y autoridad jurisdiccional competente) y el
37 Ver
Castellanos, Jesús. “Análisis de la reforma del organismo electoral en
Venezuela, como parte de las políticas destinadas a maximizar la eficiencia del
sistema político venezolano. (1996-1998) ” en Justicia Electoral N. 12..México.
2000.
38 Los
partidos políticos nacionales que alcanzare el 3% o más de los votos lista para
Diputados al Congreso, además de los que conformen bloque o bloques con ese
porcentaje tendrán derecho a voz más no a voto en las sesiones del directorio
del CNE. En el resto de los organismos electorales subalternos existe dicha
representación en los mismo términos, cambiando solo la votación de referencia
(Votos lista para Diputados a las Asambleas Legislativas) (Artículos 175 y 178
LOSPP 1997, con modificación parcial en 1998).
39 Y con la
salvedad que el CNE tiene la potestad de establecer criterios adicionales para
la selección de los elegibles con base en el mérito, la antigüedad laboral y
las posibilidades de dedicación a la función
electoral
requerida. (Artículo 37 LOSPP 1997, modificada parcialmente en 1998).
40 Estos
criterios de selección se hicieron posibles al plantear en Ley, el Servicio
Electoral Obligatorio, en el cual los electores estaban obligados a cumplir
funciones electorales, entre ellas, la de formar parte de los organismos
electorales subordinados: Juntas y Mesas, delegándose dicha responsabilidad
través de un proceso de selección aleatorio. (Artículos 30 al 48 LOSPP 1997,
modificada parcialmente en 1998).
41 Artículo
27 LOSPP 1997.
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lapso de respuesta para la destitución de un miembro
del cualquier organismo electoral, a excepción de las Mesas Electorales.
Se debe hacer la observación que de un proceso
dirigido por una Comisión Bicameral y con la posibilidad inclusive de designar
tan solo con la mayoría absoluta en caso de dos votaciones fallidas en la
búsqueda de las dos terceras partes de los integrantes de las Cámaras (LOS
1995), se pasa a uno donde se hace inminente la incorporación desde el
principio de las dos Cámaras, las cuales deben constituirse hasta “cumplir con
el cometido” y en donde igualmente era imperativo alcanzar la mayoría del 66% o
más de los votos del parlamento nacional, permitiéndose, en caso de no designar
a la totalidad de los integrantes del CNE en dos votaciones por no cumplimiento
del mínimo requerido, seleccionar a o los faltantes al azar entre los
postulados más votados. El procedimiento de designación del Presidente y los
Vicepresidentes se modifica, de uno consensual definido en la LOS 1995, a uno
aleatorio en la LOSPP 199742. (Aunque en la práctica, y pese a grandes
críticas, el Presidente y los Vice Presidentes fueron designados en 1997, entre
los miembros del directorio).
Para finalizar el análisis legal del nuevo CNE, es
pertinente revisar lo concerniente a las atribuciones y las nuevas unidades
administrativas creadas por La LOSPP. Barnola plantea que el organismo “ha sido
dotado de la más amplia y adecuada libertad para la dirección, organización y
supervisión de los procesos electorales”43 debiéndose incluir también lo
referente a los referendos, aunque el nivel de profundidad regulatoria no sea
equiparable. A tal respecto podemos destacar: el conocimiento como única
instancia administrativa de los recursos electorales; la posibilidad en caso de
emergencia de intervenir a los organismos electorales subalternos, con por lo
menos 5 Miembros del máximo órgano electoral, y, la totalización de la elección
de Presidente de la República en manos exclusivamente del CNE. (Algunos
sostienen que la atribución de elaborar el Reglamento General Electoral y el
Reglamento de Referendos es un antecedente de la iniciativa legislativa
consagrada en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).
Lo que sí resulta verdaderamente interesante es la
reducción cualitativa y cuantitativa de atribuciones al Presidente del
organismo; de un ser omnipotente como lo califica Barnola, pasa a
42 Barnola
sostiene que la incorporación del mecanismo aleatorio, tanto para el caso de no
lograr con la votación mínima requerida como para la designación del Presidente
y Vice-Presidentes del CNE constituye un avance, ya que es “sustraída de las
negociaciones partidistas” (Barnola, 1999).
43 Barnola,
Isaías. Leyes Electorales, pág. 19.
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ser un integrante del directorio, ya que mediante
decisión por mayoría simple, algunas atribuciones antes conferidas a él (por
ejemplo, administración, funcionamiento y designación del personal del CNE),
pueden pasar a manos del cuerpo. En tal sentido también se pueden citar: la
decisión de retiro de piezas publicitarias y el velar por el cumplimiento de la
formación, depuración y revisión del Registro Electoral.44 (No obstante, la
reforma parcial de la LOSPP en 1998, concibió un dispositivo que conformaba lo
que se denominó un triunvirato, a través de la cual, el Presidente y los dos
Vice Presidentes adquirían mayor peso en la toma de decisiones, generando un
desequilibrio de poder entre los integrantes del directorio y complicaciones a
la hora de adoptar resoluciones consensuadas).
La creación por Ley, de la Oficina Nacional de
Registro y la Oficina Nacional de Financiamiento de Partidos Políticos y
Campañas Electorales, representa la distinción, jerarquización, y formalización
de órganos con especificidad funcional, aunque bajo la dirección y supervisión
del CNE, destinados a la coordinación y fiscalización del proceso de
elaboración, actualización y depuración del registro electoral, y; del control
y vigilancia de los candidatos y partidos políticos, respectivamente. Como dato
adicional y en procura de la transparencia y eficiencia de los procesos
electorales, los Directores de ambas Oficinas debían ser seleccionados por
concurso público, conforme a criterios de formación académica, experiencia en
el área, etc., por al menos cinco de los Miembros del órgano electoral
nacional. (La implementación de esta política fue cumplida parcialmente, especialmente
en lo referido al Director de la Oficina Nacional de Registro). La definición
de las Oficinas Nacional de Registro y de Financiamiento de los Partidos
Políticos y Campañas Electorales pudiera considerarse como un paso previo para
la creación de la Comisión de Registro Civil y Electoral y la Comisión de
Participación Política y Financiamiento.
Para finalizar, revisaremos los principales elementos
configuradores de los sistemas electorales utilizados en las Elecciones de
1998,45 como parte del análisis de la gestión electoral
44Castellanos,
Jesús. “Análisis de la reforma del organismo electoral en Venezuela, como parte
de las políticas destinadas a maximizar la eficiencia del sistema político
venezolano. (1996-1998) ” en Justicia Electoral N. 12.México. 2000.
45 En
principio eran elecciones en las cuales se incluían, por ser concurrentes los
períodos de mandato de cargos nacionales y regionales, la escogencia del
Presidente de la República, Senadores y Diputados al Congreso, Gobernadores y
Diputados a las Asambleas Legislativas, pero con la reforma parcial de la Ley
Orgánica del Sufragio y Participación Política, ante una presunta presión de
los partidos tradicionales venezolano, se separaron, determinando que en
noviembre serían todas las elecciones menos la del Presidente de la República,
la cual se efectuaría en diciembre de ese mismo año.(Artículos 152 y, 288 de
las Disposiciones Transitorias de la LOSPP 1997 con
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conforme al marco legal impuesto con la Ley Orgánica
del Sufragio y Participación Política (1997).
modificación
parcial en 1998). Los cargos locales, a saber, Alcaldes, Concejales Municipales
y Miembros de Juntas Parroquiales también por ley se postergaron para el
segundo semestre del año 1999. (Artículo 278 de las Disposiciones Transitorias
de la LOSPP 1997 con modificación parcial en 1998).
En cuanto a las circunscripciones, nos encontramos con
un cambio sustancial al permitirse la construcción de éstas de tamaño
plurinominal, a objeto de respetar los límites existentes de municipios y
parroquias, en todas las elecciones de cuerpos deliberantes con sistema
electoral de representación proporcional personalizada celebradas ese año, es
decir las de Diputados al Congreso y Asambleas Legislativas. En pocas palabras,
se flexibiliza la creación de circunscripciones dándose la posibilidad de ámbitos
electorales no uninominales, además de desaparecer en Ley el porcentaje mínimo
de variabilidad poblacional entre circunscripciones, y la obligatoriedad de
cumplir con dicho porcentaje para el balance electoral.
Candidaturas. Se mantiene el sistema de postulación
uninominal para Presidente de la República y Gobernadores de Estado; por listas
cerradas y bloqueadas para Senadores, Representantes a los Parlamentos Andino y
Latinoamericano y para un porcentaje para Diputados al Congreso y Asambleas Legislativas
y; nominal (uni o plurinominal) para un porcentaje de Diputados al Congreso y
Asambleas Legislativas. (Con relación al porcentaje de elección por vía
mayoritaria/nominal y, de representación proporcional/ lista cerradas y
bloqueadas para Diputados al Congreso y a las Asambleas Legislativas, ver nota
de pie correspondiente a los sistemas electorales de este período).
Los Sistemas de Votación se mantienen inalterados,
salvo para el caso de los Diputados al Congreso y Asambleas Legislativas por la
modificación de los criterios de construcción de circunscripciones electorales,
ya que por vía de excepción, el tamaño de la circunscripción a ser adjudicada
por la vía mayoritaria, pudo ser diferente a uninominal, lo cual determinaría
un cambio del sistema de Doble voto, ya que además de un voto lista (de
modalidad cerrada y bloqueada) tendríamos uno, ó, por las causas antes
mencionadas, varios votos nominales46.
El Mecanismo de conversión de votos en escaños no es
modificado en esencia con respecto al utilizado en 1993 salvo lo expresado en
el tema de las circunscripciones. Para el caso de Senadores es de
Representación Proporcional, Método D´Hondt (en circunscripciones
46 Como
dato resaltante, tenemos la posibilidad por primera vez en la historia contemporánea
electoral venezolana, de la votación de nacionales residenciados en el
extranjero para Presidente de la República.
18La Administración Electoral en Venezuela y
los nuevos retos derivados de la Constitución de 1999, Ponencia
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binominales) y en el caso de Diputados al Congreso y
Asambleas Legislativas el porcentaje implantado en 1993 para la elección
Mayoritaria/nominal, y la de Representación Proporcional/l Cerradas y
Bloqueadas, es similar aunque en este caso, el peso menor recae en la parte
nominal47. El mecanismo de ajuste de la proporcionalidad a nivel nacional para
la elección de Senadores y Diputados al Congreso se mantiene y el sobremandato
queda eliminado.
En cuanto a la Simultaneidad, por mandato de Ley
(Artículo 288 de las Disposiciones Transitorias de la LOSPP 1997, modificada
parcialmente en 1998) se separan las elecciones de parlamento nacional
(Senadores y Diputados al Congreso), Gobernadores y parlamentos estadales, de
la elección del Presidente de la República, debilitándose el esquema
simultáneo, aunque todavía pudiese sostenerse una semi simultaneidad o
simultaneidad atenuada dada la cercanía de las fechas de los dos comicios
(noviembre y diciembre 1998, respectivamente). En el caso de los primeros
comicios encontramos simultaneidad media tanto entre las instancias del
parlamento nacional (misma fecha e instrumento de votación) como entre las
elecciones de Gobernadores y Diputados a las Asambleas Legislativas, y
simultaneidad baja entre los dos grupos (solo coincidencia de la fecha).
Destaca sí, el hecho de la simultaneidad alta entre la elección de Diputados al
Congreso (a través del voto lista) y la de los Representantes a los Parlamentos
Andino y Latinoamericano, mecanismo, que dicho sea de paso, fue prácticamente
desconocido por el cuerpo electoral. Las Boletas utilizadas sin duda alguna,
podemos clasificarlas como boletas únicas, dado el ámbito de aplicación.
Quizás uno de los grandes avances en las elecciones
efectuadas en 1998, fue el éxito en la implantación de esquemas tecnológicos
tanto en la actualización del registro electoral, la selección aleatoria de los
integrantes de los organismos electorales subalternos (servicio electoral
obligatorio), como la contabilización de los votos directamente de las Mesas
Electorales o escrutinio48, proceso este último que se pudo ejecutar con un
alto nivel de confiabilidad y
47 En cada
Entidad Federal, se dividirá entre (2) el número de Diputados a elegir. El
número entero o el menor más próximo al resultado de esa división corresponderá
a los Diputados a ser electos de forma nominal, el resto se elegirá por la
lista, según el principio de la representación proporcional. (Artículo 12 LOSPP
1997, modificada parcialmente en 1998).
48 Sobre la evolución del escrutinio
automatizado (desde 1972, pasando por las fallas presentadas en 1992 y 1995, el
éxito en 1993 y especialmente en 1998), se deben considerar variables como: existencia
o no de simulacros previos, posición de los partidos políticos, “ el marcador
que no marcó” y la aplicación o no del concepto de “llave en mano” o
integración de todas las responsabilidades de equipos, seguridad, elaboración
de programas de computadoras(software), reclutamiento y adiestramiento del
personal y simulacros de la empresa, en manos de la empresa suministradora de
los equipos. (Para Chang Mota su conclusión del proceso de evolución del
escrutinio
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los nuevos retos derivados de la Constitución de 1999, Ponencia
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eficiencia, tras las fallas presentadas en el pasado
(o por lo menos así se percibió en la opinión pública nacional e
internacional). No obstante, no todas las experiencias de automatización fueron
efectivas, y ejemplo de ello lo encontramos con el sistema de postulación
automatizado presentado por la Empresa Preámbulo, situación generadora de
perturbaciones internas significativas. Lo referente al adiestramiento
satelital a los Miembros de Mesa fue una experiencia que a nuestro entender no
ha sido debidamente ponderada, y por lo tanto no haremos juicio al respecto.
automatizado
en Venezuela, es que el éxito alcanzado dependió de la contratación “llave en
mano” y realización oportuna de los simulacros) (Chang Mota, 1998).
Queda claro que las modificaciones legales,
institucionales y procedimentales, - pese a las diferencias mostradas entre los
miembros del organismo supremo, lo complejo de los sistemas electorales y
algunas fallas evidenciadas en la gerencia electoral-, permitieron mostrar una
cara distinta del Consejo Nacional Electoral y elevar sus niveles de
credibilidad.49 (Pensamos que el hecho de haber resultado vencedor a la
Presidencia de la República un candidato contrario a los partidos
tradicionales, la imparcialidad demostrada por los directivos del cuerpo
comicial, la rapidez en la generación de los resultados gracias a la
automatización y la observación internacional, pudo haber fortalecido tal
matriz de opinión favorable)50 .
El año 1999 se inicia con grandes retos para la
Administración Electoral, puesto que es requerida su participación directa en
la dirección, organización, supervisión y control de tres procesos de
trascendencia capital para el régimen democrático, el sistema político, y sus
instituciones: 1) El Referendo Consultivo con el cual se pretendía conocer la
opinión del cuerpo electoral sobre la convocatoria de una Asamblea
Constituyente (Pregunta N. 1), así como de las bases comiciales para la
mencionada elección, propuestas originalmente por el Jefe del Ejecutivo
Nacional, y modificadas parcialmente por el CNE (Pregunta N. 2)51.
49 La
creación del CNE, en los términos planteados, podría implicar: la mejora de la
imagen general del sistema político ya que permite una renovación a sí mismo,
la socialización de nuevas prácticas institucionales, contrarias a la praxis
mediatizadora de los partidos políticos y, el aumento de los niveles de
legitimidad de origen, funcionamiento, resultado y simbólica del sistema y del
régimen democrático (Castellanos, 2000).
50 De
hecho, Molina mantiene que los sistemas electorales aplicados en Venezuela han
significado un factor positivo para la gobernabilidad y que los procesos de
despartidización y automatización deben consolidarse.(Molina, 1999).
51 Cabe
destacar que los mecanismos del Referendo Consultivo y la Asamblea Nacional
Constituyente eran inexistentes en la Constitución de 1961, activándose gracias
a: una solicitud del recién electo Presidente de la República, Teniente Coronel
Hugo Chávez Frías a través del Decreto N. 3 del 2 de Febrero del 99; la
coyuntura política, caracterizada por un amplio apoyo popular al mandatario
nacional y; una interpretación del Artículo 4 de la carta magna vigente.
20La Administración Electoral en Venezuela y
los nuevos retos derivados de la Constitución de 1999, Ponencia
presentada por Jesús Castellanos Vásquez Jornada de Derecho Electoral. UCAB. 5
y 6 de Febrero 2004
Producto de las respuestas mayoritariamente
afirmativas de los votantes participantes en dicho Referendo, celebrado en
abril de ese año52, se convoca a, 2) la elección de los Miembros a constituir la
Asamblea Nacional Constituyente (Julio, 1999),- órgano unicameral compuesto por
131 Miembros, con jerarquía superior a los poderes constituidos ya que era de
carácter originario -, a través de un sistema electoral mayoritario de mayoría
relativa, con postulaciones provenientes de los partidos políticos, sectores de
la sociedad civil e incluso, por primera vez en la historia contemporánea
electoral, por iniciativa propia o individual. Se dispuso dos tipos de
circunscripciones: Nacional (24 Constituyentes a elegir) y por Entidad Federal
(104 distribuidos en las 24 Entidades Federales, dependiendo del parámetro del
1% de la población del país, estableciendo como mínimo 2 Miembros por Entidad
Federal, en caso de no alcanzar este valor). Se estipuló además, la elección de
tres representantes indígenas, electos en comicios especiales, normados por el
CNE en atención a sus costumbres y prácticas ancestrales. El voto era de tipo
múltiple limitado en el caso de la circunscripción nacional (un máximo de diez
votos) y múltiple en cada una de las circunscripciones regionales (tantos votos
como constituyentes a elegir en cada Entidad Federal). Un detalle que llama
nuestra atención y nos revela posibles problemas a futuro, es el énfasis sobre
el proceso de verificación de las manifestaciones de voluntad (firmas)
presentadas para los distintos candidatos postulados, así como el tema de las
planillas de recolección de firmas.
Los Miembros de la Asamblea Nacional Constituyente
fueron electos sin mayores contratiempos, salvo algunos cuestionamientos en
términos de la desproporcionalidad del sistema electoral y la ventaja de los
candidatos oficialistas, aprobándose 3) a través de un Referendo Nacional
(1999), la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.Adicionalmente
bajo el argumento de transitoriedad y dada su naturaleza originaria, tomaron
decisiones directamente ó, indirectamente, a través de la Comisión Legislativa
Nacional también llamado “Congresillo”, - órgano legislativo nacional de
carácter provisorio creado por ella-, como lo fueron: la reorganización de los
poderes públicos, entre ellos el Consejo Nacional Electoral al cual le fue
nombrada una nueva directiva; la adopción del Estatuto Electoral del Poder
Público, normas dirigidas a regular los procesos electorales a efectuarse en
mayo del 2000 conforme al nuevo mandato constitucional, subordinando a la Ley
Orgánica del Sufragio y Participación
52 De
11.022.031 electores inscritos, 4.001.672 asistieron al Referendo Consultivo
(37,78 %) y de ellos 3.516.558 (87,88 %) votaron por el si en la primera
pregunta y 3.275.716 (81,86 %) en la segunda.
21La Administración Electoral en Venezuela y
los nuevos retos derivados de la Constitución de 1999, Ponencia
presentada por Jesús Castellanos Vásquez Jornada de Derecho Electoral. UCAB. 5
y 6 de Febrero 2004
Política a un rango supletorio, y; la convocatoria a
elecciones generales53 (Megaelecciones) en Mayo del 2000, debido a la necesidad
de relegitimación de los poderes, inclusive de los representantes electos en
noviembre y diciembre del 98, teniendo como efecto la posibilidad de no
considerarse el período ejercido y con la reelección comenzar de nuevo, como
fue el caso del Presidente de la República y de algunos Gobernadores de Estado.
El CNE como ente rector del Poder Electoral. ¿Una
oportunidad para rescatar la imagen de los buenos tiempos?
La regulación constitucional del Poder Electoral, se
observa fundamentalmente en el Artículo 136, referido al Poder Público
Nacional, en el cual se señala:
Artículo 136. “El Poder Público
Nacional se distribuye entre el Poder Municipal, el Poder Estatal y el Poder
Nacional. Poder Público Nacional se divide e legislativo, ejecutivo, judicial,
ciudadano y electoral”.
Y en el Capítulo V del Poder Electoral, que incluye
los Artículos 292 al 298. En este Capítulo es posible hallar la definición del
Consejo Nacional Electoral como ente rector del Poder Electoral, y de sus
organismos subordinados: Junta Nacional Electoral, Comisión de Registro Civil y
Electoral y, Comisión de Participación Política y Financiamiento,
contemplándose que la organización y funcionamiento debían ser establecido en
la ley orgánica respectiva, la cual fue promulgada en diciembre de 2002,
denominada Ley Orgánica del Poder Electoral.
Sin duda, el marco constitucional es diametralmente
distinto a la de Constitución de la República de Venezuela del 61, la cual solo
especificaba la no sobrerepresentación de los partidos o agrupaciones políticas
en los organismos electorales y el goce de los privilegios para sus miembros, a
los fines de asegurar su independencia (Artículo 113 de la Constitución de la
República de Venezuela. 1961). La CRBV, al colocar a la Administración
Electoral junto con los poderes clásicos y el también de reciente creación
Poder Ciudadano, determina, por lo menos
53 Los
cargos a elegir eran: Presidente de la República, Representantes a los
Parlamentos Andino y Latinoamericano, Diputados a la Asamblea Nacional (la CRBV
convirtió al parlamento en un órgano unicameral, le cambió la denominación y modificó
la base poblacional para elegir un Diputado, elevándola al 1,1 % de la
población total del país), Diputados a los Consejos Legislativos Estadales
(antes, Asambleas Legislativas), Gobernadores de Estado, Alcalde y Cabildo
Metropolitano, Alcaldes y Concejos Municipales, y, Miembros de las Juntas
Parroquiales. (En el caso de la Asamblea Nacional, y de algunos Consejo
Legislativos Estadales y Concejos Municipales, se elegirían también la
representación indígena).
22La Administración Electoral en Venezuela y
los nuevos retos derivados de la Constitución de 1999, Ponencia
presentada por Jesús Castellanos Vásquez Jornada de Derecho Electoral. UCAB. 5
y 6 de Febrero 2004
desde el punto de vista formal, una posición óptima en
cuanto a su peso en el sistema político e institucional, además de garantizar
en mayor medida los apoyos necesarios para la ejecución de sus múltiples
atribuciones y el respeto de su autonomía.
Muchas de las funciones conferidas al Poder Electoral
(Artículo 293 CRBV), ya estaban plasmadas en Ley, por lo que significan
esencialmente una formalización constitucional, quizás con añadidos
cualitativos y cuantitativos en su alcance, mientras que otras implican
acciones no antes emprendidas54. En el primer grupo podríamos incluir: reglamentar
leyes electorales y resolver dudas suscitadas o contenidas en ellas (Numeral
1), la organización, administración, dirección y vigilancia de las elecciones
de cargos de elección popular y referendos55(Numeral 5), formulación del
presupuesto a ser tramitado directamente ante la Asamblea Nacional y
administrado autónomamente (Numeral 2), emisión de directivas vinculantes en
materia de financiamiento y publicidad político electoral con su respectiva
aplicación de sanciones en caso de no cumplimiento (Numeral 3); declaración de
nulidad parcial o total de elecciones (Numeral 4); organización de la
inscripción y registro de las organizaciones con fines políticos y velar porque
estas cumplan con las disposiciones constitucionales (Numeral 8) y; control,
regulación, e investigación de fondos de financiamiento de las organizaciones
con fines políticos (Numeral 9). En cuanto a las atribuciones novedosas
encontramos: organización de los procesos electorales de los partidos
políticos, gremios, sindicatos, así como de otras organizaciones de la sociedad
civil, cuando lo soliciten o sea ordenado por la Sala Electoral del Tribunal
Supremo de Justicia (Numeral 6); y mantenimiento, organización, dirección y
supervisión del registro civil (lo referente al registro electoral ya estaba
contemplado) (Numeral 7). Sobre estas últimas funciones se hará un especial
análisis en el capítulo de los nuevos retos de la Administración Electoral en
Venezuela.
Por mandato constitucional, los órganos del Poder
Electoral poseen un conjunto de obligaciones y de principios rectores; en
cuanto a las obligaciones, los organismos electorales deben garantizar
igualdad, confiabilidad, transparencia y eficiencia de los procesos
electorales, así como la aplicación de la personalización del sufragio y la
representación proporcional
54 Recomendamos a Rondón de Sansó, especialmente en lo relacionado a los comentarios y críticas sobre la funciones del Poder Electoral de reglamentar leyes electorales (y resolver las dudas que esta susciten o contengan), la formulación del presupuesto, la declaración de nulidad de elecciones, l